《土地管理法》的修訂奠定了集體經營性建設用地估價的基礎

作者:梁津 發布時間:2019-9-9 9:34:20 來源:

   土地有償使用制度改革,是中國改革開放四十年偉大成就之一,正是國有建設用地市場的建立,催生了土地估價行業。今年恰逢土地估價行業建立25周年慶,8月26日,第十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了關于修改土地管理法的決定,集體經營性建設用地可以直接入市流轉,標志著集體建設用地市場的建立,朝著建設城鄉統一的建設用地市場邁進重要的一步。集體建設用地使用制度的改革,不僅是《土地管理法》修訂的最大亮點,更是為土地估價行業帶來了新的發展機會。

   一、集體經營性建設用地市場的形成

   1.破除集體經營性建設用地進入市場的法律障礙
   修訂前的《土地管理法》規定,只有將集體建設用地征收為國有土地后,該幅土地才可以出讓給單位或者個人使用。
修訂的《土地管理法》刪除了原法第43條關于“任何單位和個人進行建設,需要使用土地,必須使用國有土地”的規定,允許集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記,并經本集體經濟組織2/3以上成員或村民代表同意的條件下,通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用。
   2. 集體經營性建設用地列入土地利用年度計劃
   第二十三條第二款修改為:“土地利用年度計劃,根據國民經濟和社會發展計劃、國家產業政策、土地利用總體規劃以及建設用地和土地利用的實際狀況編制。土地利用年度計劃應當對本法第六十三條規定的集體經營性建設用地作出合理安排。”這也是建立城鄉統一的建設用地市場的管理需要。

   二、集體經營性建設用地的出讓

   第六十三條修改為:“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途,并經依法登記的集體經營性建設用地,土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用,并應當簽訂書面合同,載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規劃條件和雙方其他權利義務。
   作為集體經營性建設用地有償使用的核心條款,規定了如下市場要素:
   1.出讓的條件:符合土地利用總體規劃、城鄉規劃; 
   2.集體決策:“前款規定的集體經營性建設用地出讓、出租等,應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。
   3.用途限制:工業、商業等經營性用途。第六十四條規定,“集體建設用地的使用者應當嚴格按照土地利用總體規劃、城鄉規劃確定的用途使用土地。
   4.確權是前提:經依法登記。
   5.流轉范圍:城市規劃區以外,《城市房地產管理法》第九條修改為:“城市規劃區內的集體所有的土地,經依法征收轉為國有土地后,該幅國有土地的使用權方可有償出讓,但法律另有規定的除外。”符合《憲法》第十條“城市的土地屬于國家所有”的規定。
   6.出讓的主體:土地所有權人。
   7.有償使用方式:出讓、出租。
   8.受讓主體:單位、個人。
   9.合同形式與內容:書面合同,載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規劃條件和雙方其他權利義務。
   10.使用權的權能:通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權:可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押,但法律、行政法規另有規定或者土地所有權人、土地使用權人簽訂的書面合同另有約定的除外。
   11.土地使用條件:參照同類用途的國有建設用地。“集體經營性建設用地的出租,集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等,參照同類用途的國有建設用地執行。具體辦法由國務院制定。”
   12.違約責任:第八十二條,修改為:“擅自將農民集體所有的土地通過出讓、轉讓使用權或者出租等方式用于非農業建設,或者違反本法規定,將集體經營性建設用地通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用的,由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正,沒收違法所得,并處罰款。”

   三、集體經營性建設用地的地價定義

   地價定義是土地估價的基礎,地價定義中的權利類型、土地用途、規劃條件、價格類型,決定了方法的選用、案例的選取及最終的結果。修訂之前,關于集體經營性建設用地出讓的一切因素都沒有定論,估價行業也是停留在探討和推測,物權沒有法定,估價沒有依據。
   《土地管理法》修訂,構建了集體經營性建設用地的市場要素,也明確了集體經營性建設用地地價的內涵,為土地估價奠定了基礎。
   集體經營性建設用地地價內涵,與國有建設用地項目,既有相同點,也有不同點。我們按照地價定義的七要素來分別說明:
   1.權利狀況:包括土地所有權、土地使用權。
   對于國有建設用地:土地所有權均為國家所有,為單一的所有權主體;集體建設用地所有權人為鄉(鎮)村集體經濟組,具有明顯的多樣性。土地使用權人,原法規限制為本集體經濟組織成員,新法規定為單位和個人,并不限制集體經濟組織以外的成員。使用權類型來說,新法規定了出讓和出租,是否有劃撥類型,尚待法律明確。
   2.用途:新法規定為工業、商業等經營性用途,不含居住,但從試點區域看,辦公是應該允許的。
   3.土地開發程度:按實際開發程度和規劃開發程度設定
   4.容積率:按規劃批準條件。
   5.土地使用年期:法律規定參照同類用途的國有建設用地。即工業最長50年,商業40年。
   6.估價期日:依據估價實際設定。
   7.價格類型:既然是為集體經營性建設用地市場服務,價格類型基礎是市場價格。依評估目的和流轉方式,可以分為出讓價格、轉讓價格、作價出資入股價格、抵押價格和補償價格等。
   在試點期間,依據《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》的通知(財稅[2016]41號)收取的集體經營性建設用地土地增值收益調節金,在新法中并未規定,在地價定義中是否包括,暫無依據。

   四、適應新形勢,完善集體土地地價體系和估價技術規范

   《土地管理法》的修訂,將“三塊地”改革的成功經驗法制化,標志著集體土地使用制度改革的重大成果。對于土地估價行業,集體經營性建設用地市場要素已經確定,為土地估價提供了重要依據,土地估價行業經過25年的發展與積淀,發揮在國有土地估價中積累的專業經驗與優勢,服務于市場主體出讓、轉讓集體土地使用權對于確認價格的需要,也服務于管理部門對于建設城鄉統一的建設用地市場管理的需要,可以根據《土地管理法》修訂的最新內容,參與修訂《集體土地使用權地價評估技術指引》(征求意見稿),參與編制集體經營性建設用地基準地價等公示地價,完善集體土地的地價體系, 
   第六十三條最后規定集體經營性建設用地的出租、出讓的具體辦法由國務院制定。與《土地管理法》配套的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(國務院令第55號),是為改革城鎮國有土地使用制度制定。新法的實施,依然需要國務院制定條例,明確與集體經營性建設用地出讓相關的具體內容。需要我們持續關注后續的配套法規。

   參考資料:
   [1]“全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》的決定”,全國人大網,http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201908/736cccfbe76f416797e566c9897e3333.shtml
   [2]“農村土地制度實現重大突破 ——自然資源部法規司司長魏莉華解讀新土地管理法”,中國政府網,http://m.lc.mlr.gov.cn/dt/ywbb/201908/t20190827_2462251.html

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